Por Mariana Vazquez * 

¿Cómo se manifiesta este tiempo político en el escenario de la integración latinoamericana? ¿Cuál es el proyecto de las derechas en el gobierno en este terreno, cómo se vincula intrínsecamente con las políticas domésticas, y qué forma toma en relación con las cuestiones de la democracia y los derechos? Vamos a ensayar algunas reflexiones. Para ello, nos centraremos fundamentalmente en el caso del MERCOSUR, comparando sus diversas etapas. La perspectiva histórica, creemos, nos permitirá una comprensión más clara del presente.

Analizaremos brevemente, en cada una de sus fases, tres dimensiones: la economía política de la integración, la racionalidad jurídica y la arquitectura institucional, y las agendas sociales y ciudadanas.

Primera etapa (1991-2002): El MERCOSUR como instrumento y cerrojo de las reformas estructurales

La integración regional fue, en esta etapa, una expresión más del giro neoliberal. El Consenso de Washington tomó aquí la forma de lo que la CEPAL denominó regionalismo abierto: una creciente liberalización comercial intra-bloque coincidente con acuerdos de liberalización con terceros. En cada uno de los Estados que fundaron el MERCOSUR en 1991 (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) tuvo lugar un incremento sustancial del grado de apertura de sus economías y los acuerdos regionales se convirtieron en un resguardo jurídico regional de estos procesos de origen doméstico. Esta etapa coincidió, incluso, con la consolidación en la Organización Mundial de Comercio de aranceles claramente bajos, de tal manera que hubo una convergencia, en términos absolutos tal vez paradójica, de las políticas domésticas, de integración regional y de inserción económica internacional. Desde el punto de vista de la economía política de la integración, la opción metodológica elegida fue un elemento constitutivo de las políticas de reforma estructural. Los condicionantes externos y las inconsistencias de este modelo generaron grandes contradicciones y conflictos, pero esta opción se sostuvo, incluso cuando, dada la extrema vulnerabilidad externa de las economías, las políticas de integración devinieron elementos residuales de definiciones tomadas con escasos o nulos márgenes de autonomía.

¿Qué pasaba con las dimensiones no comerciales del proceso de integración? Contrariamente a lo que suele suponerse desde una mirada superficial del proceso en esta etapa, el MERCOSUR alcanzó acuerdos en otras dimensiones. A modo de ejemplo: salud, educación, migraciones, socio-laboral. Ahora bien, estos acuerdos tuvieron tres características: no colisionaron con la jerarquización política del libre comercio; estas dimensiones fueron concebidas desde una perspectiva mercantil; y la perspectiva de derechos estuvo completamente ausente. El área de la salud es emblemática al respecto: los acuerdos en este sector sólo buscaron que las regulaciones en la materia dejaran de ser barreras comerciales.

Por último, debemos mencionar que las prioridades políticas y el proyecto económico de la época se plasmaron en una determinada institucionalidad y en un acervo normativo que las reflejaron en un momento, por cierto, clave, fundante. La institucionalidad jerarquizó la agenda comercial y las áreas de los gobiernos que la representaban, cristalizando una jerarquía de agencias en el ámbito regional que no existía en el ámbito nacional. La institucionalización de las dimensiones sociales fue, entonces, periférica y subordinada.

Segunda etapa (2003-2012): La integración regional en el cambio político

¿Cómo se plasmó el cambio político regional en el proceso de integración, en cada una de las dimensiones analizadas? En primer lugar, es preciso no perder de vista algo que suele olvidarse. La coexistencia de gobiernos populares en los Estados partes del MERCOSUR fue realmente efímera: sólo cuatro años, desde el 15 de agosto de 2008 en que asumió Fernando Lugo, al 22 de junio de 2012, en que fue depuesto por un golpe de Estado. Aún así, podemos decir que se trató de gobiernos con una perspectiva autonómica de su inserción internacional, más allá de las particularidades, y que el MERCOSUR dejó de ser concebido como una mera plataforma comercial para ser considerado un espacio de concertación política para la búsqueda de una mayor autonomía para la definición de las propias políticas de desarrollo, el fortalecimiento de la democracia y la ampliación de derechos.

La economía política de la integración fue la dimensión en la cual la contundencia del giro político regional tuvo menos impacto. Si bien emergieron nuevas perspectivas de corte heterodoxo y se avanzó en la ampliación de la agenda y las acciones para crear un sendero de fortalecimiento de capacidades productivas endógenas, hubo relativamente escasa efectividad en el cumplimiento de los objetivos. Podemos sintetizar esta etapa en dos puntos. En primer lugar, hubo una ausencia de convergencia entre los respectivos modelos de desarrollo, que profundizó las inconsistencias del esquema original, que no pudo ser cambiado.  Esto se agravó con la crisis internacional que adquirió mayor visibilidad e impacto a partir de 2008. Pero, por otro lado, el MERCOSUR (ya a partir de 2012 con Venezuela) fue la única geografía de la región “en resistencia”[1], a la firma de acuerdos de libre comercio asimétricos que, como gran dominó, caracterizó a la gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Esto fue simbolizado por el protagonismo del MERCOSUR y Venezuela en el fracaso de la negociación para la conformación de un Área de Libre Comercio de las Américas, en 2005.  

Las dimensiones no comerciales han sido aquellas en las cuales en mayor medida se manifestó el cambio político regional. Fueron jerarquizadas, se ampliaron las políticas de integración a nuevas áreas y sujetos sociales (sólo a modo de ejemplo: agricultura familiar y campesina, cooperativas, mujeres, derechos humanos, etc.) y hubo cambios políticos, conceptuales e institucionales en el sentido de la desmercantilización y la perspectiva de derechos. Nuevamente, la dimensión de la salud es un buen ejemplo, en la medida en que los acuerdos alcanzados a partir de 2003 tuvieron como eje el derecho a la salud. Pero no es el único ejemplo, sino que fue una perspectiva que caracterizó a esta etapa. También vale destacar la creación de nuevas instituciones, metodologías y prácticas para la participación de las organizaciones y movimientos sociales en el bloque.

La arquitectura institucional se mantuvo centralmente tal cual había sido concebida en un comienzo. Se crearon importantes nuevas instituciones (a modo de ejemplo, el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos, el Instituto Social del MERCOSUR, etc.). Sin embargo, no dejaron de tener un carácter periférico. El diseño original mostró en esta etapa sus grandes limitaciones para el despliegue de los nuevos objetivos políticos y, fundamentalmente, de las políticas que buscaban materializarlos. En este marco, que no tenemos espacio para desarrollar aquí, las agendas social y ciudadana quedaron muchas veces prisioneras o demoradas por lógicas ajenas a ellas, fundamentalmente de los naturales conflictos comerciales que caracterizan a procesos de este tipo, simplemente porque la institucionalidad no garantizaba la autonomía necesaria de estas áreas de gobierno para alcanzar e implementar acuerdos más fáciles de lograr en ellas. Las propuestas de reforma que circularon durante esos años, generaron dos tipos de respuestas: resistencias esperables de las agencias e, incluso, de parte del funcionariado beneficiado por el estatu quo, y temores fundados de que “abrir la caja de Pandora” de una reforma institucional diera lugar a mayores conflictos entre diversos actores, en la presunción de un escenario probable de ausencia de consensos sobre las características de un nuevo diseño. En ese escenario, el actor que salió triunfante en esta etapa fue una burocracia altamente reaccionaria a los cambios propuestos por las dinámicas políticas de los nuevos gobiernos. Sin embargo, los avances fueron importantes en estas áreas.

En lo relativo a la institucionalidad, es preciso destacar especialmente la creación del Parlamento del MERCOSUR, institución que ha tenido el objetivo de democratizar el proceso de integración, involucrar a las diversas fuerzas políticas de los Estados en el debate público sobre el mismo y contribuir a la búsqueda de consensos y de acuerdos que trascendieran una perspectiva centrada en intereses exclusivamente nacionales.  

Tercera etapa (2012-Hoy)

Situamos el comienzo de la tercera etapa en junio de 2012, con el golpe de Estado en Paraguay. El primer gobierno de derecha entre los Estados partes del MERCOSUR es el gobierno de facto de este país, seguido por el gobierno de Horacio Cartes a partir de agosto de 2013. Luego, siguen el triunfo de Mauricio Macri en las elecciones en Argentina en 2015 y el golpe de Estado contra el gobierno de Dilma Rousseff en Brasil, en 2016. Es en este contexto que, para consolidar ese camino, tiene lugar el 2 de diciembre de 2016 la suspensión de la República Bolivariana de Venezuela, que viola abrumadoramente el derecho del MERCOSUR y el derecho internacional público. Este golpe institucional regional permite tomar al MERCOSUR un nuevo sendero, fundamentalmente desde el punto de vista de la economía política, y confirmar el alineamiento regional con los EEUU.

Desde el punto de vista de la economía política de la integración, el consenso actual (suspendida ilegalmente Venezuela, reiteramos) es absoluto: hacia un MERCOSUR más abierto al mundo, dispuesto a llevar adelante acuerdos de libre comercio asimétricos, es decir con países o bloques de mayores niveles de desarrollo, dejando de cuestionar absolutamente el patrón histórico de inserción económica internacional dependiente y subordinado. Las consecuencias son conocidas por la literatura y la historia económica de nuestros países: mayor primarización y tercerización de la producción y pérdida de autonomía política para llevar adelante políticas de desarrollo en áreas clave (a modo de ejemplo: inversiones, propiedad intelectual, etc.), pérdida de empleo, exclusión, etc.

Desde el punto de vista de las agendas no comerciales, el consenso no es absoluto, dado que Uruguay busca mantener aún un camino similar al de la etapa anterior. Pero se observa un doble movimiento: el desmantelamiento de gran parte de las acciones, políticas e institucionalidad establecida en la década anterior en el propio ámbito mercosureño; y un proceso de implosión vinculado al desmantelamiento de las políticas nacionales y/o, literalmente, la desaparición de las áreas competentes, en los Estados Partes. Sólo a modo de ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil, gran impulsor de las políticas regionales para la agricultura familiar y campesina, fue eliminado del organigrama del Estado del país vecino al día siguiente de la llegada al poder de Temer como presidente interino, mientras aún continuaba el impeachment a la presidenta Rousseff. La perspectiva de derechos se hunde, en esta etapa, hacia adentro del sistema, por la ruptura de los cimientos nacionales que la sostenían y el resquebrajamiento sistemático del Estado de derecho, o su violación indudable, por parte de los gobiernos de derecha de la región, con sus matices. Daremos sólo dos ejemplos más. El decreto 70/17 del presidente Mauricio Macri, que modifica la Ley de Migraciones, viola los acuerdos del MERCOSUR en la temática, centrados en una perspectiva de derechos, en este caso de los y las migrantes. El reciente decreto 343/19, que suspende la convocatoria a elecciones para el Parlamento del MERCOSUR, viola leyes nacionales, la Constitución Nacional y el derecho del MERCOSUR. 

Para finalizar, el proyecto de las derechas para la integración implica una balcanización dependiente en lo económico, un desmantelamiento de sus dimensiones social y ciudadana, el resquebrajamiento o violación del Estado de derecho, y un inmenso retroceso democrático, que se observa en los planos nacional y regional. Estas dimensiones no están aisladas, sino que se refuerzan intrínsecamente.

* Profesora de la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Avellaneda y la Universidad Nacional de Lanús. Ex Coordinadora de la Unidad de Apoyo a la Participación Social del MERCOSUR. Artículo publicado en la web de OCIPEX 

[1] Además del Estado Plurinacional de Bolivia. Ecuador no firmó un acuerdo con Estados Unidos, pero sí lo hizo con la Unión Europea.