El problema de crecimiento de las grandes ciudades en Argentina, donde se puede identificar la existencia de una brecha importante entre los sectores de mayor y menor poder adquisitivo genera periferias con poblaciones segregadas. En particular, el crecimiento continuo en materia habitacional en la provincia de Buenos Aires, con realidades tan distintas en un mismo territorio, tiene efectos que muchas veces son complejos, perversos y en materia habitacional, se da la paradoja que hay situaciones de extrema vulnerabilidad con miles de familias viviendo en asentamientos/villas y por otro lado, situaciones de lujo extremo y desaprovechamiento del suelo con un sistema de acumulación de territorio en pocas manos.

 Pueden citarse a modo de enumeración histórica de eventos significativos que originan un punto de inflexión para los derechos al hábitat, los manifiestos elaborados a partir de la Declaración Universal sobre los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948, pasando por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (OEA, 1988), la Declaración de Estambul sobre los asentamientos humanos y Programa del Hábitat (UN-HABITAT, 1996) y los más recientes como: Objetivos de Desarrollo del Milenio (UN, 2000), la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (UN-HABITAT, 2005), y el Reto del Milenio en los Asentamientos Precarios de América Latina y Caribe del año 2006. En todos estos debates se ha querido aclarar el derecho de todas las personas a encontrar en la ciudad las condiciones necesarias para su realización política, económica, cultural, social y ecológica, asumiendo el deber de la solidaridad, para determinar un nivel de vida adecuado.

Ley de Acceso Justo al Hábitat

En el marco de la problemática habitacional que atraviesa el territorio bonaerense, la provincia de Buenos Aires está en una posición privilegiada en relación al resto del país, porque en 2012 se sancionó la Ley 14.449 que es la de Acceso Justo al Hábitat, la misma propone un nuevo paradigma respecto del uso del suelo, a la idea de ciudad planteando una mirada más abarcativa de las necesidades sociales en cuanto a la planificación del territorio, basada dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social como un derecho colectivo de los habitantes, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos. Asimismo, presentando un fuerte componente ideológico ya que redefine la función social de la propiedad; el reparto equitativo que genera el crecimiento económico-social y la participación ciudadana como un bien indispensable a la hora de pensar ciudad. De la misma manera, la Ley aporta herramientas concretas para que tanto los gobiernos municipales como los provinciales puedan aplicarla y ejecutar su rol de regulador entendiendo que el Estado es el único que puede equilibrar la balanza, sino siempre se inclina hacia los sectores más poderosos.

Del Gral. Perón al Gobierno de la Alianza Cambiemos.

A partir del primer gobierno peronista (1946-55) se incorporaron las políticas sociales a las políticas públicas como neta responsabilidad y rol primordial del Estado, siendo la política de vivienda un eje fundamental dentro de las políticas propias del “Estado Benefactor”. Es con los gobiernos de Perón que el Estado desarrolla una política pública de construcción de viviendas (en los planes quinquenales) y de creación de nuevos barrios (como Ciudad Evita) al tiempo que se desarrolla una política pública, basado en un conjunto de disposiciones jurídicas de intervención en el mercado. Con el derrocamiento de este gobierno (1955) la intervención estatal se redujo, retomando vigencia las leyes del mercado y cobrando valor las políticas asistencialistas ante conflictos sociales.

La política del radicalismo entre 1963 y 1966 (gobierno de Illia), se replanteó la cuestión habitacional a nivel del discurso político como un ámbito en que el Estado debía intervenir, crenado así por primera vez un organismo de nivel: la Secretaría de Vivienda en el ámbito del Ministerio de Economía. Los gobiernos militares de transición (1970-73) tras el Cordobazo y la caída de Onganía en 1969, intervinieron en el tema habitacional de manera populista y clientelista para evitar focos de conflictos, Durante el gobierno de Lanusse, la falta de disponibilidad de recursos impulsó en noviembre de 1972 la creación del FONAVI (Fondo Nacional de Vivienda), como búsqueda de un nuevo mecanismo para atender las necesidades de infraestructura social y vivienda de amplios sectores de la población, que no accedían a los mecanismos del mercado. El golpe militar de 1976 instaló en el país una de las épocas más oscuras de nuestra historia, instalando el proceso de “Reorganización Nacional”, se hizo a un lado el modelo de sustitución de importaciones y la industrialización, en pos de una economía dinámica y competitiva al exterior, retomando las leyes del libre mercado. El predominio acordado a la empresa privada supuso la reducción del ámbito de acción del Estado, y la consiguiente transferencia de funciones de éste hacia la esfera privada.

La década del ´90 se caracterizó como el período en que se realizaron las transformaciones más importantes, ya que es en ella cuando la desregulación y las privatizaciones alcanzaron valores antes insospechados, tras las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica. Frente a tales transformaciones, la política habitacional no pudo permanecer ajena. Así se reestructuraron el Banco Hipotecario Nacional (BHN) y el FONAVI, promoviendo al sector privado y dejando en manos del mercado a los sectores sociales antes subsidiados indirectamente por el Estado.

La asunción del Dr. Fernando De la Rúa en 1999 puso fin a diez años de gobierno menemista. De esta manera y concomitantemente a lo expuesto, la política habitacional se insertó en una nebulosa de indefinición y crisis político- económica, la cual no sólo provocó el estancamiento de las operatorias que estaban llevándose a cabo, sino que frente al panorama nacional quedó relegada tras planes coyunturales de emergencia o de generación de empleo, sin llegar a poner en marcha estrategias integrales para hacer frente a la situación padecida.

El llamado a elecciones en marzo del 2003 y la asunción de Néstor Kirchner a la presidencia generó cierta oxigenación en el panorama político. A nivel de políticas sociales y especialmente en términos de vivienda, desde mediados del 2003 se inició un proceso de reactivación acelerada de las obras públicas, especialmente relacionadas a la política habitacional. La cuestión socio-urbana y habitacional fue instalada prioritariamente en la agenda pública nacional, con objetivos de reactivación económica y generación de empleo formal.

La fuerte inversión en materia de vivienda alcanzó valores históricos. Sólo en dos oportunidades anteriores (Primer Plan Quinquenal de Perón y en los años ´70) se construyeron tantas viviendas anuales con fondos públicos en las grandes ciudades. A fines del 2004 el Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Nación lanzó el Programa Federal de Construcción de Viviendas, con el objetivo de reactivar las obras paralizadas del FONAVI asimismo continuó el PROMEBA (Programa de Mejoramiento de Barrios) que tuvo financiamiento internacional BID y 40% de contraparte nacional, el cual concluyó su primera fase efectuando intervenciones focalizadas en todo el territorio nacional, con algunos logros cualitativos pero bajo impacto cuantitativo. El Programa Federal en sus reiteradas etapas (I y II) y bajo sus variados subprogramas tuvo como objetivos la reactivación económica, la generación de empleo genuino, y el apalancamiento del crecimiento de la industria de la construcción, con la intención de tener impactos significativos en el mercado laboral, la producción de insumos y el déficit de vivienda.

Los Programas de Emergencia Habitacional y de Solidaridad Habitacional se orientaron no sólo a satisfacer las necesidades habitacionales de los sectores bajos, sino a favorecer la creación de empleo que mejore sus condiciones laborales, a partir de la participación de cooperativas de trabajos y pequeñas empresas constructoras localizadas en aquellas regiones del país con mayores niveles de pobreza. En términos cuantitativos, el Programa Federal de Construcción de Viviendas, “en su Etapa I de 2004 al 2006 (26 meses), se propuso construir 120.000 viviendas nuevas en todo el país de las cuales una 38.000 se localizaron en los 34 partidos de la Región Metropolitana de Buenos Aires. En total se destinaron 3.900 millones de pesos y se promovió la generación de 360.000 puestos de trabajo. La Etapa II poseyó una duración de 36 meses. El aporte de Nación fue de $17.401 millones, y se propuso la construcción de 300.000 viviendas (con un cupo de 98.500 viviendas para la región metropolitana) y la generación de 900.000 puestos de trabajo.

En 2012 el Gobierno de la ex Presidenta Cristina Fernández de Kirchner se implementó como política de estado, el plan de viviendas Programa de Crédito Argentino (Pro.Cre.Ar), que supo llegar de buena manera a las familias de clase media para que pudieran obtener su casa propia, pero lamentablemente se puede decir que sería ineficiente para las clases más bajas, ya que no alcanzaban a cubrir la cuota mínima del crédito. La segunda etapa del plan pretendió corregir ciertas ineficiencias, de la mano de lograr una buena segmentación de los beneficiarios, suprimiendo los sorteos para realizar adjudicaciones por puntajes de vulnerabilidad. Y, por último, mejorar la articulación de los planes con la Planificación Urbana Integral para que no queden proyectos aislados sin la infraestructura necesaria para la vida urbana.

A modo de conclusión

Es dable identificar que la elección presidencial de 2015 el gobierno argentino cambió la orientación política del Estado, al pasar de un modelo desarrollista proteccionista hacia uno de libre mercado. Se concluye que desde hace cuarenta años la política habitacional se encuentra atravesada por una tensión entre las concepciones de la vivienda social como derecho social y como bien de acceso por el mercado, y que el gobierno actual vuelve a este último con rasgos renovado. Bajo este enfoque, la política habitacional impulsó la descentralización y la diversificación de la atención de los destinatarios en correspondencia con la creciente desigualdad, exclusión e informalidad, mediante un abanico amplio de soluciones habitacionales para las distintas situaciones deficitarias de los hogares; se pretendió que el Estado adopte un papel de facilitador del mercado, tanto para dar cabida a los actores financieros e inmobiliarios en la producción habitacional para los distintos estratos de la población identificados, como para fomentar la titulación y el crédito hipotecario como medidas para mercantilizar el acceso a la vivienda social; todo ello bajo un nuevo modelo de gestión que se impuso en el Estado desde entonces.

En conclusión, el modelo de desarrollo neoliberal vigente agrava aún más la crisis, haciendo que a pesar de la diversificación de operatorias, los intentos descentralizadores y de “eficientización” estatal, el “sueño de la casa propia” para los sectores de menores recursos haya comenzado a esfumarse. Si consideramos que toda política pública resulta un instrumento del estado que permite avanzar desde una situación problemática a otra que se estima adecuada, a los fines de satisfacer una necesidad, el cruzamiento de diversos universos de observación efectuado (población, hogares y familias, ingresos y pobreza), nos permite no sólo reforzar la concepción a la cual adherimos -la vivienda como configuración de servicios y condiciones que permiten que la vida privada doméstica sea realizada adecuadamente- sino inferir la alta necesidad de conocimiento de la situación socio habitacional de la que se adolece a la hora de definir políticas públicas en torno a la vivienda.

Este vaivén de políticas públicas tiene como trasfondo una tensión constante entre dos concepciones en pugna sobre la vivienda social: como el acceso al derecho social o como bien mercantil (de acceso bajo las reglas del mercado). Es decir, a pesar haber aumentado durante la última década el presupuesto de vivienda, el déficit habitacional continúa siendo estructural, lo cual obliga a repensar los programas, el abordaje, el rol de las provincias y municipios, y a buscar políticas más eficientes, cuyo éxito va a depender de la constancia que se tenga para aplicarlas de manera sostenida y sustentable (Planeamiento urbano, territorial y ambiental, y políticas financieras de préstamos accesibles a las mayorías populares), tener en cuenta instrumentos públicos para revertir las condiciones en que la población del Conurbano bonaerense para acceder a la satisfacción de una vivienda  y de los servicios urbanos adecuados para alcanzar a una conquista social para una mejor calidad de vida, sujeto a la activa participación del Estado, es un factor primordial para el cumplimiento de este derecho.

*Doctor en Gobierno y Administración Económica. Docente del Instituto de Ciencias Sociales y Administración, Investigador Fundación Generación del Sur.