Por Heidi Raimondo y Patricio Falabella

El primero de diciembre de 1959, durante el auge de la Guerra Fría, Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Japón, Nueva Zelanda, Sudáfrica y la URSS, firmaron el Tratado Antártico con objeto de establecer un régimen internacional -refiriéndonos a un conjunto de principios explícitos o implícitos, normas, reglas y procedimientos decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en una determinada área de las relaciones internacionales (Keohane, 1984, 21)- que garantice la cooperación en materia de investigación científica y el uso exclusivamente pacífico de cualquier intervención en el continente. Con su entrada en vigor en 1961, este régimen internacional supo fortalecerse frente a los distintos desafíos que surgieron de la convulsiva y compleja arena internacional. 

Así, se establecieron un conjunto de principios y normas básicas al que se han incorporado nuevas reglas y procedimientos que han logrado sortear dificultades, mantener su vigencia y fortalecerse a través de los años. Esta coherencia permite salvaguardar sus objetivos principales: garantizar la paz, la cooperación científica y la preservación del hábitat e interés de toda la humanidad, así como también su proceso de toma de decisiones por consenso de 29 Partes Consultivas en el marco de una instancia de negociación multilateral. 

No caben dudas que uno de los principales baluartes que mantuvo su statu quo quedó establecido en su artículo IV, el cual asume que ninguna de las disposiciones del mismo pueda interpretarse como una renuncia a los derechos de soberanía, fundamentación o reclamo territorial de las partes contratantes que hubiesen hecho valer precedentemente.

La importancia de este punto radica en su capacidad para “congelar” todos los reclamos de soberanía sobre la Antártida, teniendo en cuenta que siete de los doce países que mencionamos, mantenían hasta ese momento, reclamos en diferentes sectores del continente. Nuestro país era uno de ellos, reivindicando el derecho soberano sobre el Sector Antártico Argentino, estipulado por el paralelo 60° Sur como límite Norte, y los meridianos 25° y 74° de longitud Oeste (Informe de la Dirección Nacional del Antártico, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Argentina). A su vez, se superponen los reclamos de Chile y el Reino Unido: en el caso chileno, la superposición territorial se da de manera parcial, mientras que con el Reino Unido se da de manera total sobre el sector reclamado por Argentina. Estados Unidos y la URSS reservaron sus reclamos para el futuro. El resto de los Estados no reclamantes, no reconocen reivindicaciones sobre porción de la Antártida alguna. Asimismo, se establece, a fines de no extender la cuestión, que mientras esté vigente dicho Tratado no se aceptarán nuevos reclamos de soberanía sobre la Antártida, ni se ampliarán las ya existentes, dado a que Estados territorialmente cercanos ostentan derechos fundamentados en su presencia histórica, y otros no revisten ese carácter. 

Remarcamos entonces, el compromiso internacional de mantener a la Antártida como zona desnuclearizada y desmilitarizada, y a su vez, la centralidad que tienen las partes consultivas en el proceso decisorio bajo la regla de la unanimidad, que desempeña un rol determinante en el mantenimiento del equilibrio. 

Convenientemente, el Tratado otorga una explícita importancia a la investigación científica y el desarrollo del conocimiento como prerrequisitos para gozar de un lugar protagónico en la toma de decisiones.  La convergencia de intereses y el mecanismo de control flexible, como, por ejemplo, la Práctica de Inspecciones del Art.VII, que establece el marco regulatorio de normas consensuadas, junto con el aislante en relación a los conflictos o disputas que puedan surgir entre las partes, también contribuyen a la estabilidad del sistema, su adaptación y permanencia. 

Entre las dificultades sorteadas por el régimen antártico hay que nombrar las fuertes presiones que sufrió durante las décadas del setenta y ochenta para consagrarlo con la figura de Parque Mundial y Patrimonio Común de la Humanidad. Estos intentos de cambio quedaron sin efecto, y la vigencia y legitimidad del régimen logró fortalecerse frente a las suspicacias que despertaba a los treinta años cumplidos de su entrada en vigor, mientras que el art. XII, párrafo 2, sostenía que, cumplido dicho período temporal, “cualquier” parte con estatus consultivo y haciendo válida la excepción de no requerir consenso, podría solicitar la realización de una Conferencia para discutir su revisión. Por otro lado, dentro de sus fortalezas hay que señalar la incorporación del Protocolo relativo a la Protección del Medio Ambiente Antártico, firmado en 1991 y vigente a partir de 1998. 

Hegemonía, influencia y poder en las “capacidades específicas”.   

Esta situación nos remite a la proposición teórica de John Mearsheimer, quien sostuvo que los Estados no solo buscan el poder necesario para sobrevivir, sino el máximo poder posible, y la hegemonía de las grandes potencias dentro de un régimen internacional bien pueden dar cuenta de ello, en relación a la estabilidad y equilibrio que proporciona al mismo. En este aspecto, varias teorías han ahondado sobre la influencia de la diplomacia sin poder, o dicho de otra forma, el margen de acción con el que cuentan los Estados en vías de desarrollo frente a las grandes potencias que ostentan hegemonía mundial o regional. Es interesante pensar, precisamente, la categoría de “Estados con poder específico” (Colacrai, 2012, 270) dónde capacidades específicas desarrolladas por los Estados con menor poder relativo han permitido aumentar su influencia en base a su posición de proximidad, logística y acceso geoestratégico sobre la región antártica.  Un claro ejemplo en este aspecto son las distintas iniciativas impulsadas en forma particular o de manera conjunta por estados como Australia, Chile, o la mismísima y ardua negociación con Gran Bretaña para que Buenos Aires en 2001 se estableciera como sede de la Secretaría del Tratado Antártico.   

Amenazas sobre el régimen de protección antártico.

El paraguas de protección del Tratado Antártico garantiza en el sexto continente la conformación de una zona exclusiva para fines científicos y pacíficos, libre del militarismo y uso nuclear. Como hemos mencionado, el fortalecimiento de este sistema fue reforzado a través del Protocolo de Madrid en 1991, resguardando el cuidado del medio ambiente en un plazo estipulado de 50 años desde su entrada en vigor en 1998 hasta el año 2048. Varias son las especulaciones que advierten sobre futuras intenciones para terminar con el régimen de protección antártico, los efectos por el desplazamiento del centro de poder mundial de occidente hacia oriente, el desgaste de la matriz energética petrolera, la escasez de agua dulce por el efecto del cambio climático, etc.

En concreto, entendemos que el talón de Aquiles del régimen internacional antártico se encuentra frente a una eventual modificación del Protocolo de Madrid. En este delicado punto comprende lo establecido a través de su artículo 7, donde queda prohibida cualquier actividad relacionada con los recursos minerales, exceptuando, nuevamente, la investigación científica. A su vez, esta vigencia es pasible de amenazas y sujeta a modificación como así lo establece en su art. 25 inciso 2: si después de transcurridos cincuenta años de la fecha de entrada en vigor de este Protocolo, cualquiera de las Partes Consultivas del Tratado Antártico así lo solicitara por medio de una comunicación dirigida al Depositario, se celebrará una conferencia con la mayor brevedad posible a fin de revisar la aplicación de ese Protocolo.

Si se modificara dicho artículo del Protocolo de Madrid, el panorama a mediados de este siglo sería muy distinto, amenazando con daños incalculables sobre el medio ambiente y la seguridad en el Atlántico Sur. Si bien es cierto que el procedimiento de modificación no es flexible y el régimen cuenta con ciertos mecanismos de reaseguro, cualquier dinámica que se acelere la reconfiguración del poder mundial podría afectar el statu quo imperante. 

En este sentido, en la cuestión de la Antártida cobra relevancia la estrategia de los países con “capacidades específicas”, el fortalecimiento de la cooperación y las acciones en conjunto que vienen desarrollando a través de sus ventajas comparativas de proximidad y logística al Continente. Las observaciones que recabamos sobre las características del régimen internacional antártico y la cooperación argentino chilena al respecto, se han visto favorecidos en el interés común del reconocimiento mutuo de sus reclamos soberanos frente a las ambiciones y prestaciones imperialistas del Reino Unido. 

Relación de una frontera poco común entre la Argentina y Chile 

Los temas antárticos siempre han ocupado un lugar de relevancia en las relaciones bilaterales entre la Argentina y Chile y, en buena medida, han reflejado las percepciones de diferentes momentos políticos en ambos países.

De modo muy breve, recordaremos que los primeros acercamientos a nivel interestatal se produjeron a comienzos del siglo XX, en respuesta a los reclamos británicos sobre toda la Antártida. 

Desde uno y otro lado de la Cordillera se percibió la necesidad de actuar conjuntamente. Es por ello que el Ministro de Relaciones Exteriores argentino, Estanislao Zeballos sostenía en 1907: "Inglaterra reclama todas esas tierras, tendremos que defendernos unidos" (Pinochet de la Barra, 1999, 6). Por su parte desde Chile, Puga Borne advertía: "Chile y Argentina deben aunar su acción para hacer valer sus derechos en contra de la pretensión inglesa" (Pinochet de la Barra, 1999, 6).

Varias décadas después, ambos países formularon el 12 de julio de 1947 -teniendo como eje la cuestión antártica y su vinculación con la soberanía- la Declaración Conjunta sobre sus derechos en los respectivos sectores y promovieron la idea de concertar oportunamente un tratado con el objeto de demarcar los límites correspondientes. Es así como, acordaron llevar adelante una política "pragmática", para la determinación de la frontera de ambos Estados en la región antártica. 

Fue así que expresaron su anhelo de "llegar lo antes posible a la concertación de un tratado argentino-chileno de demarcación de límites en la Antártida Sudamericana" (Declaración Conjunta Argentino-Chilena, p. 2, 1947). 

Todos ellos no dejaron de conformar meras intenciones, sobre todo porque la superposición de parte de sus reclamos territoriales siempre aparecía como una cuestión oponible a la otra parte, ese tipo de disputas por la soberanía quedaron atrás al firmarse el Tratado Antártico en 1959 que comprometió originalmente a sus doce países signatarios, aunque en virtud de su artículo IV, han quedado contempladas como aspiraciones territoriales preexistentes a dicho acuerdo.

Durante la década del setenta y ochenta fue más bien de "competencia y coexistencia distanciada", donde los respectivos gobiernos militares tuvieron una visión de la geopolítica reduccionista y confrontativa, por lo que las trasladaron a las cuestiones antárticas. Así las políticas implementadas en ambos países como la multiplicación del número de bases instaladas en la Antártida, el desarrollo de políticas de población, la adquisición de buques polares, rompehielos y tecnología antártica que pusieran a cada país en el primer lugar fueron todas acciones que se dieron casi simultáneamente y que alentaban dicha competencia.

Sin embargo, cabe destacar que durante los noventa se inicia un ciclo de cooperación antártica que presenta rasgos singulares si se le compara con otros momentos de la relación bilateral. El puntapié inicial de una renovación de búsqueda de cooperación en la Antártica, la cual se concretó en la Declaración Conjunta sobre la Antártida, entre los presidentes Patricio Aylwin Azócar (Chile) y Carlos Menem (Argentina). 

Se debe destacar tanto el tratamiento de cuestiones antárticas en el ámbito de la Comisión Parlamentaria Conjunta como así también, la inclusión de la cooperación antártica como un punto significativo en el Tratado de Maipú (2009) firmado por las entonces Jefas de Estado Cristina Fernández de Kirchner y Michelle Bachelet.

Como parte de la continuidad de la cooperación antártica argentino-chilena, puede señalarse un avance y profundización de la misma, con la creación del "Comité Ad-hoc Sistema del Tratado Antártico", firmada por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner y el presidente de Chile Sebastián Piñera Echenique, donde se asume la tarea de reflexionar y promover posiciones conjuntas en los diferentes foros y regímenes atinentes a la Antártida.

Acciones en conjunto para profundizar la cooperación 

En cuestiones relativas a los recursos vivos marinos antárticos, ratificaron conjuntamente su total compromiso con la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA) y su firme decisión de enfrentar cualquier "imposición de regulaciones y gravámenes incompatibles con aquella" (Declaración Presidencial Conjunta Menem-Aylwin, p. 7, 1990). 

Otra actividad que pone en evidencia la cooperación bilateral es el desarrollo conjunto de la Patrulla Antártica Naval Combinada (PANC), la cual tiene por misión salvaguardar la vida humana en el mar y combatir la contaminación para prevenir emergencias en aguas antárticas; su planificación y trabajo en terreno, implica el trabajo conjunto de las armadas argentina y chilena, entre otras diversas tareas que también se han extendido en el área del Canal Beagle.

Precisamente, debido al aumento del tránsito marítimo del canal Beagle por su conexión a la Antártida, durante 2013 y 2014 se incrementaron ejercicios con diverso grado de dificultad. Estos contaron con la participación de unidades navales y aeronavales con asiento en la ciudad de Ushuaia y Puerto Williams, y más de 200 efectivos de ambos países.

En el verano 2014-2015 se concretó la decimoséptima versión de la PANC, el operativo binacional entre las Fuerzas Armadas de la Argentina y las de Chile que tienen por misión salvaguardar la vida humana en el mar y combatir la contaminación para prevenir emergencias en aguas antárticas. Con el incremento del turismo antártico en la zona de la Península Antártica, su misión se vuelve imprescindible.

Otro aspecto importante tiene que ver con las cuotas de pesca por ejemplo y el hecho de que este año la Reunión Consultiva del Tratado Antártico programada para mayo en Helsinki debió ser suspendida y ha sido pospuesta recién para mediados de 2021, de igual manera la Comisión para la Conservación de Vida Marina Antártica, que es precisamente quien se encarga de las cuotas de pesca, que tampoco se ha reunido. Circunstancia que también ha impedido que tanto la Reunión Consultiva como la Comisión, se expidan respecto de algunas acciones preventivas que hubiera sido oportuno tomar en resguardo de un ecosistema tan preciado. No ha escapado este sistema de gobernanza a la falta de respuesta de los organismos internacionales cuya reacción en el mejor de los casos ha sido tardía (Tanus, S. y otros, 2020).

En palabras finales la cooperación antártica argentino-chilena es una de las que posee mayor potencial estratégico por lo que, ya en el espacio regional de las Reuniones de Administradores de Programas Antárticos Latinoamericanos (RAPAL) como en las acciones de carácter bilateral propiamente dicho, deben continuar profundizando y aprovechando el capital científico y político acumulado por ambos países en tantos años de quehacer antártico sostenido.

Si bien Tratado de Paz y Amistad de 1984 es claro, luego del impasse diplomático y político generado por la actualización de los límites de la plataforma continental, ahora actualmente nos compromete al diálogo y a la solución de las controversias. 

Entendiendo las características del Régimen Internacional Antártico  como aquellas que proporcionan su gran capacidad de adaptación, vigencia, estabilidad y legitimidad, como así también, la perspectiva histórica estratégica de la cooperación argentino chilena como el camino para consolidar la unidad y hermandad regional en el Atlántico Sur. 

Bibliografía

Aseguran que "la relación entre Argentina y Chile es de enorme dimensión". (29 de marzo de 2015).La Capital, p. 2. [ Links ]

Pinochet de la Barra, O. (1999). Chile y Argentina en la Antártica: Algunas reflexiones (Documento de trabajo, núm. 34). Buenos Aires, Argentina: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. [ Links ]

Prensa Antártica. (16 de abril de 2015). Tras aumento de turismo en la Antártica, armadas extenderán patrullaje durante 2015 [Mensaje en un blog]. Recuperado de https://prensaantartica.wordpress.com/tag/cooperacion/ [ Links ]

Tanus, Sonia; Lacey, Carina; Wild, Nicolas; Raimondo, Heidi Disputas de soberanía antártica en época de pandemia: el juego legislativo de acción-reacción entre Argentina y Chile Revista de Investigación del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales, núm. 18, 2020, Noviembre-Mayo, pp. 173-191 Universidad Nacional de La Matanza Argentina

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Dirección Nacional del Antártico, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Argentina

Keohane, Robert, 1998. Después de la hegemonía: Cooperación y discordia en la política económica mundial. Buenos Aires, grupo editorial latinoamericano.